在當前中國的保障房政策框架以及研究討論中，規(guī)模巨大的流動人口住房保障在很大程度上被忽略，這直接影響到城市化的推進、產業(yè)的順利遷移和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，值得關注。

改革開放以來，大規(guī)模的流動人口從內陸遷移到沿海、從農村遷移到城市，推動了中國的城市化和工業(yè)化進程。盡管流動人口對于產業(yè)發(fā)展、城市化和消費增長中發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色，但這種角色需要在恰當?shù)恼�策推動之下才有可能順利實現(xiàn)，而流動人口的住房保障則是其中一個重要環(huán)節(jié)。

盡管決策者提出 “十二五”期間建設3600萬套保障房的規(guī)劃，使2015年保障房覆蓋率目標達到20％，但在現(xiàn)有的各種保障房口徑中，無論是具有租賃性質的廉租房、公租房，還是具有部分產權、可出售的經(jīng)濟適用房、限價房等均以戶籍為主要標準之一。

2009年國家統(tǒng)計局專門針對新生代農民工的一項微觀調查數(shù)據(jù)顯示，在全部農民工當中，有37．4％住在單位宿舍，而80年代后的新一代流動人口有43．9％的單位都會提供宿舍，住工地工棚的為8％。粗略觀察當前流動人口的住房結構，可以看出問題及趨勢所在。

首先，隨著新一代流動人口占據(jù)主體，住房需求結構也正在發(fā)生顯著變化。

對比而言，老一代農民工絕大多數(shù)在建筑業(yè)工作，工人隨工地而流動，基本不產生穩(wěn)定的租房或購房需求。然而，當新一代農民工成為流動人口的主導性力量，越來越多傾向于在制造業(yè)和服務業(yè)工作，穩(wěn)定而有規(guī)律的作息時間使其產生日益增大的住房需求。

其次，新一代流動人口正逐步進入結婚高峰期，這預期將產生大量獨立租房和獨立購房的現(xiàn)實需求。從當前的現(xiàn)狀情況來看，已經(jīng)結婚的新一代農民工多數(shù)一同外出務工，這部分人群有65％居住在單位宿舍和獨立租住住房中，但只有2％的比例具有獨立購房能力�？紤]到當前15歲到24歲的新一代農民工占比較大且將逐步進入結婚高峰期，他們將產生較多的獨立租房和購房需求。

再次，跨省流動人口比重下降，省內縣外和鄉(xiāng)外縣內流動的比重上升，這意味著下一階段流動人口的住房需求將主要體現(xiàn)在當?shù)�。�?006年之后，中央一號文件提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，宏觀上產業(yè)轉移不斷推進，政策上注重農村勞動力的就地就近轉移，不少農民工選擇回鄉(xiāng)就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內的就業(yè)比重近年來呈現(xiàn)上升趨勢，2009年和2010年的占比分別為30．0％和29．3％。

在評估現(xiàn)有流動人口住房條件的基礎上，應將流動人口逐步納入現(xiàn)有保障住房體系架構之中�；�于總體的城市化推進趨勢和區(qū)域發(fā)展格局，重點需要關注如下幾方面：

首先，適時明確將流動人口納入到覆蓋范圍，形成“由租到售”的梯度住房消費。流動人口的住房消費和收入成正比，伴隨著年齡、技術、工作經(jīng)驗的積累，其對住房的消費能力也將逐步提升，并逐步形成梯次消費的臺階，大致上會形成“先租后買、先舊后新、先小后大”的梯次升級過程。因此，住房保障政策應針對這種趨勢，逐階提供梯次消費的多元化產品，讓流動人口具有梯次消費的多樣化選擇。

其次，近期的現(xiàn)實對策是要重點解決流動人口的單位宿舍和租賃住房需求，且以市場原則為基礎，形成可自我循環(huán)的住房租賃體系。從目前調研了解的情況看，流動人口的初級需求為租賃住房，考慮到當前現(xiàn)實狀況是：流動人口往往集中在回流城市的產業(yè)園區(qū)，居住需求較為集中，可以考慮重點由當?shù)卣�府�?guī)劃、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房�？梢钥紤]兩種備選方案：當?shù)卣�府免費劃撥土地，由企業(yè)配建住房；配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設置一定的比例系數(shù)，加強市場自我運營能力。

再次，流動人口住房保障的長期目標應是實現(xiàn)由居住權向所有權的轉變，使之由城市的臨時居民變成永久居民，依據(jù)自愿原則先租后售。對流動人口來說，真正意義上的城市化是將流動人口變成城市永久居民。作為一個過渡性安排，可讓他們先行租賃公共住房，住滿一段時間后，由租戶自愿購買。

參照一些國際經(jīng)驗，可供備選的方案是：當?shù)卣�府拍賣土地給市場上的開發(fā)商，按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設，然后由開發(fā)商以公開市場價格出租或出售給流動人口；政府將賣地所得以租賃補貼和購房補貼的形式，以樓面地價的水平返還給流動人口；一旦流動人口購買住房，就應享有住房的全部產權，并且可以在市場公開轉讓或出售。關鍵是要形成一個有活力的保障房市場，使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益。

最后，將住房保障的責任權利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設定建設目標。這是因為：一方面中國區(qū)域廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當?shù)貤l件設置住房保障標準，可以形成一個區(qū)域性住房市場，那么流動人口就可以根據(jù)個人職業(yè)需要和各地發(fā)展水平在全國范圍內流動，這樣可以避免香港公屋市場出現(xiàn)的所謂 “鎖定效應”。另一方面，流動人口未來可能會成為市縣區(qū)域產業(yè)競爭吸引的對象，由地方政府來推動保障房，類似于一種市場競爭的方式吸引流動人口，在這種格局之下，地方政府并不一定有動力把土地推到高位，因為會降低本地對產業(yè)的吸引力。