《土地管理法實施條例》9月1日施行，宅基地制度改革明確“四個禁止”

作者：邵海鵬

《條例》鮮明提出“四個禁止”：禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

9月1日，國務(wù)院新修訂的《土地管理法實施條例》（下稱《條例》）將正式施行。這是《條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，其上位法《土地管理法》最新修訂于2019年，施行于2020年1月1日。

不論是法律，還是條例，都是在全面總結(jié)上一輪“三塊地”改革試點經(jīng)驗基礎(chǔ)之上進行的修改。“三塊地”改革指的是，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。作為《土地管理法》的重要細化方案和操作指南，《條例》更為外界所關(guān)注。

受外界關(guān)注的背后，還在于將近一年前，也就是2020年10月，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。這是繼2015年農(nóng)村“三塊地”改革試點后，中央啟動的新一輪農(nóng)村土地制度改革。

司法部、自然資源部負(fù)責(zé)人在解讀《條例》時指出，在《土地管理法》確定的制度框架下，聚焦土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等重點問題，進一步細化相關(guān)制度措施，強化對耕地的保護，針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問題，進一步明確制度邊界，強化法律責(zé)任，確�！锻恋毓芾矸ā返玫饺�面貫徹實施。

對耕地“特殊保護”，細化土地征收程序

在未修訂之前，《條例》將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的重點。然而，由于對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響到國家糧食安全。

出于對糧食安全的高度重視，《條例》強化了對耕地，特別是永久基本農(nóng)田的管理和保護。

為此，《條例》規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)守耕地保護紅線。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

為了確保良田糧用，切實避免菜籃子與米袋子爭地，2021年3月，自然資源部充分運用衛(wèi)星遙感影像等信息技術(shù)手段，結(jié)合實地巡查等方式，動態(tài)監(jiān)測耕地和永久基本農(nóng)田實變?yōu)榱值�、園地、草地等其他類型農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地情況。與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每半年開展一次全國種糧情況監(jiān)測評價相結(jié)合，協(xié)同處置好耕地“非糧化”“非食物化”等問題。

在過去，土地征收引發(fā)過較大的社會沖突。如何維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，修訂后的《條例》自然會引發(fā)外界關(guān)注。

遵循《土地管理法》的基本思路，《條例》對“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”這一由《土地管理法》首次明確的基本原則，以及“確定以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法補償村民”等內(nèi)容進行了細化。

首輔智庫學(xué)術(shù)委員會副主任委員陳林對第一財經(jīng)記者表示，不論是法律，還是條例，對于土地征收補償?shù)闹贫仍O(shè)計更為科學(xué)合理，有利于保護農(nóng)民的利益。土地產(chǎn)值只是制定區(qū)片綜合地價的考慮因素之一，土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素也要納入考慮。在實際過程中，達成的補償水平也與農(nóng)民的談判地位有關(guān)。

比如，在一些地方，特別是東部沿海地區(qū)，出現(xiàn)所謂的“返回地”或“返還用地”，指政府依法征收農(nóng)民集體土地后，按征收土地面積的一定比例返給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的國有土地。這些“返回地”多數(shù)處于城鄉(xiāng)接合部，經(jīng)濟價值和增值空間很大，其帶來的收益往往比土地補償費和安置補助費（也叫“綜合地價”）還要大。

浙江科技學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院教授葉俊燾告訴第一財經(jīng)，從社會治理的角度，地方政府應(yīng)該在提供征地補償、社會保障費用之外，還要考慮被征地農(nóng)民的職業(yè)技能，是否能夠適應(yīng)非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化。“這是在底線基礎(chǔ)上，對未來發(fā)展的前瞻性創(chuàng)新。”

“四個禁止”與“三權(quán)分置”

在宅基地管理中，《條例》鮮明提出“四個禁止”：禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

對于宅基地制度改革,中央多次提到，要保持足夠的歷史耐心。2021年中央一號文件提出“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”。“四個禁止”可以理解為“穩(wěn)慎推進”的具體注腳。

陳林認(rèn)為，宅基地是熱點問題、敏感問題。一方面利益很大，閑置也多；另一方面，確實是有一些人打農(nóng)民的歪主意。“四個禁止”劃了底線，但也沒有關(guān)閉宅基地改革的大門，這方面需要審慎推進。

對于“四個禁止”，葉俊燾認(rèn)為，這肯定不是空穴來風(fēng)，可能是中央在前期試點過程中看到相關(guān)問題，才有如此嚴(yán)厲的態(tài)度。他認(rèn)為，要從深度城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進的戰(zhàn)略高度來看待。尤其是第三個禁止，是防止城鎮(zhèn)化進程中由于結(jié)構(gòu)性失衡而出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，同時也是為了夯實糧食安全的根基。

在此基礎(chǔ)上，才是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實現(xiàn)形式。

之所以宅基地制度改革復(fù)雜，緣于其制度設(shè)計。宅基地制度起源于計劃經(jīng)濟時期，主要特征是“集體所有、成員使用，無償分配、長期占有”。宅基地集體成員無償取得和長期使用的制度設(shè)計初衷是保障農(nóng)民的基本居住，承載的是社會保障功能，集體成員身份是宅基地保障功能的實現(xiàn)基礎(chǔ)，正是這種身份性賦予了宅基地的社會福利性質(zhì)，天然地排斥市場交易。

然而，在現(xiàn)實中，從農(nóng)民角度看，宅基地不僅發(fā)揮了居住保障功能，也是其重要的財產(chǎn)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鄉(xiāng)人口和資源要素流動加速，農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)價值逐步顯化，經(jīng)濟功能逐步提升。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊杰對第一財經(jīng)記者表示，宅基地制度改革的焦點是如何統(tǒng)籌好體現(xiàn)國家意志的宅基地保障功能和維護好農(nóng)民權(quán)益的財產(chǎn)功能，在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的前提下，解決宅基地閑置浪費與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益缺失等問題。

他認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點是，通過完善集體所有權(quán)體現(xiàn)保障社會公平的意志，保障農(nóng)戶資格權(quán)實現(xiàn)戶有所居，適度放活使用權(quán)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)利。

對于宅基地的“三權(quán)分置”，中央要求“落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活使用權(quán)”。劉俊杰稱，宅基地“三權(quán)分置”改革后，現(xiàn)有宅基地“兩權(quán)分離”格局下農(nóng)民的宅基地使用權(quán)將由農(nóng)戶資格權(quán)來承載，實現(xiàn)宅基地的居住保障功能。

對于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能屬性，他認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)不是一種全新的權(quán)利，而是對集體所有制下成員身份性權(quán)利的一種技術(shù)性處理。實踐中，由于各地實際情況差異較大，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開展資格權(quán)認(rèn)定，重點探索資格權(quán)的認(rèn)定辦法、行使條件和實現(xiàn)方式，以及資格權(quán)放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實現(xiàn)路徑。

“適度放活”使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重點。劉俊杰解釋稱，放活后的使用權(quán)承載了優(yōu)化資源配置和保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的功能，其價值需要通過流轉(zhuǎn)交易才能實現(xiàn)；而“適度”的表述也為宅基地使用權(quán)放活范圍劃了底線。下一步的改革路徑，應(yīng)該是在堅守底線的基礎(chǔ)上，在兩個方向上發(fā)力。一是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，探索放活宅基地使用權(quán)多種路徑，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加出口，優(yōu)化資源配置效率，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益。二是結(jié)合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項，打通宅基地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換通道，完善盤活閑置宅基地和農(nóng)房的政策體系，賦予利用主體完整的權(quán)能。