復(fù)墾券為什么值錢(qián)？

在鄭州，復(fù)墾券最終都是以政府最高限價(jià)30萬(wàn)成交。復(fù)墾券沒(méi)有任何實(shí)物價(jià)值，只是一個(gè)指標(biāo)交易，緣何能價(jià)值30萬(wàn)元呢？其實(shí)，用地方要獲取的是可以用于經(jīng)營(yíng)的土地，復(fù)墾劵的價(jià)格只是旺盛的土地需求的反應(yīng)，復(fù)墾券是“末”，具有競(jìng)爭(zhēng)性的土地才是“本”。在這一點(diǎn)上，復(fù)墾劵的范圍僅限于競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的商業(yè)和住宅用地，沒(méi)有擴(kuò)大到所有經(jīng)營(yíng)性用地的領(lǐng)域，這恰恰是保證復(fù)墾券具有價(jià)值的重要基礎(chǔ)。

從當(dāng)前土地交易的現(xiàn)實(shí)看，在廣大中西部城市，除去商業(yè)和住宅性用地，其他經(jīng)營(yíng)性土地，尤其是工業(yè)土地的使用，基本不具有競(jìng)爭(zhēng)性。特別是在招商引資的背景下，工業(yè)項(xiàng)目都是地方政府大力引來(lái)，地方政府往往要想方設(shè)法降低工業(yè)土地的價(jià)格。也就是說(shuō)，在資本和土地二者中，這些地區(qū)稀缺的是資本，而非土地。因此，如果復(fù)墾劵過(guò)多，將導(dǎo)致土地供應(yīng)增加，而地方經(jīng)濟(jì)又很難在短期內(nèi)消化復(fù)墾券和土地。這意味著，復(fù)墾券只能留在政府手中，無(wú)法落地，其本身也將一文不值。在這種情況下，如果強(qiáng)制性要求用地企業(yè)必須購(gòu)買(mǎi)復(fù)墾券，那么在激烈的地域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，大型的工業(yè)項(xiàng)目完全可以另選它地。在重慶，由于所有經(jīng)營(yíng)性土地都納入地票交易，土地的非競(jìng)爭(zhēng)性使得地票的價(jià)格難以產(chǎn)生：一方面企業(yè)缺乏購(gòu)買(mǎi)地票的積極性，另一方面農(nóng)民手中的地票無(wú)法兌現(xiàn)，只能依賴(lài)政府的轉(zhuǎn)移支付，地票制度運(yùn)行中的困境正需要后來(lái)者引以為戒。

在商業(yè)和住宅用地的使用上，土地的溢價(jià)率較高，這使得土地的競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)。但在城市內(nèi)部，商業(yè)和住宅用地的競(jìng)爭(zhēng)性卻不均勻。在城市的中心地帶，住宅和商業(yè)用地具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，而在偏遠(yuǎn)的城郊以及城市新區(qū)中的土地供應(yīng)中，資本仍然稀缺。在這種情況下，土地交易遵循的并非一種市場(chǎng)機(jī)制，而往往需要行政力量介入。比如，需要地方政府的積極性的主動(dòng)招商行為，并常常要用優(yōu)惠的土地價(jià)格和稅收減免等手段才能吸引到大型房地產(chǎn)企業(yè)到來(lái)，進(jìn)而帶動(dòng)周?chē)�的土地市�?chǎng)和城市化的發(fā)展。否則，出于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，房地產(chǎn)企業(yè)缺少進(jìn)入這些偏遠(yuǎn)地帶進(jìn)行開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。在土地本身沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的前提下，土地指標(biāo)交易的價(jià)格就無(wú)法產(chǎn)生，指標(biāo)交易只能是空談。

事實(shí)上，與重慶類(lèi)似，鄭州近年來(lái)雖然呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢(shì)頭，但經(jīng)濟(jì)活躍程度還遠(yuǎn)不及北上廣深等一線(xiàn)城市。這種狀況也是中西部很多城市的普遍現(xiàn)狀。因此，在這種背景下，土地的指標(biāo)交易必須保持在一定的土地范圍之內(nèi)。如果盲目樂(lè)觀，不能思量制度背后的條件約束，改革失敗在所難免。在這個(gè)意義上，謹(jǐn)慎的改革并非源于魄力的缺乏，而是與當(dāng)?shù)爻鞘谢�的水平和層次相適應(yīng)的表現(xiàn)。

復(fù)墾劵的擴(kuò)大化可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

如果說(shuō)，復(fù)墾劵制度的運(yùn)轉(zhuǎn)一端要保證企業(yè)具有購(gòu)買(mǎi)積極性，那么另一端則要防止農(nóng)民和村集體退出土地的積極性過(guò)高。從數(shù)據(jù)上看，鄭州市總面積7446平方公里，市區(qū)面積1010平方公里，建成區(qū)面積只有437.6平方公里，總?cè)丝?56.9萬(wàn)人，市區(qū)人口600余萬(wàn)。可以看出，與一線(xiàn)發(fā)達(dá)城市周邊較高的城鎮(zhèn)化程度不同，鄭州、重慶等城市雖然體量較大，卻是一個(gè)被大面積農(nóng)村地區(qū)包圍的都市。改革對(duì)盤(pán)活當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的集體土地具有重要的意義，但是如此龐大的農(nóng)村人口和農(nóng)村土地也意味著當(dāng)?shù)鼐哂写罅康臐撛谕顺鐾恋兀�進(jìn)而有可能產(chǎn)生巨大的土地復(fù)墾指標(biāo)。

不僅如此，當(dāng)?shù)卦谶\(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原理時(shí)，突破了現(xiàn)行掛鉤項(xiàng)目“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”在縣域內(nèi)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的掛鉤方式，而采用“跨區(qū)縣、指標(biāo)對(duì)指標(biāo)”的模式，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍的空間置換。按照當(dāng)?shù)卣�府部門(mén)的說(shuō)法，復(fù)墾指標(biāo)能在河南全省范圍內(nèi)交易。在城市近郊的地區(qū)，由于分享城市的輻射效應(yīng)，農(nóng)民和村集體不需要參與指標(biāo)交易，就可獲得土地的增值收益。而在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，如果沒(méi)有這項(xiàng)制度，他們不可能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)收益的變現(xiàn)。于是，隨著改革進(jìn)一步推進(jìn)，如果不能控制退出土地的總量，即使只有小部分比例的農(nóng)民退出宅基地，那么在人口眾多的農(nóng)業(yè)大省所形成的建設(shè)用地指標(biāo)仍將是巨大的，包括鄭州在內(nèi)的河南省內(nèi)城市，幾乎很難在短期內(nèi)消化。

如果說(shuō)出于謹(jǐn)慎考量，多數(shù)農(nóng)民不會(huì)因一時(shí)的經(jīng)濟(jì)誘惑而在生活保障還沒(méi)有建立起來(lái)的前提下退出宅基地的話(huà)，那么作為復(fù)墾實(shí)施方的地方政府和村委會(huì)，在助推農(nóng)民退出宅基地和搬遷方面，則可能具有更高的積極性。

在重慶，圍繞著地票的收益，村集體和農(nóng)民的分配比例為15:85。雖然鄭州就此還缺乏明確的分配方案，但無(wú)論如何，村集體的利益在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度下是不容忽視的。正是能夠獲取相應(yīng)的利益，從全國(guó)范圍內(nèi)看，在推動(dòng)農(nóng)民搬遷、集中居住的運(yùn)動(dòng)中，地方政府和村集體一般都扮演積極推動(dòng)者的角色。

從復(fù)墾土地來(lái)源看，一部分是集體所有的公共土地，如原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、廢棄的小學(xué)、衛(wèi)生站等。對(duì)這部分土地，由于納入復(fù)墾將出現(xiàn)巨大收益，而能否納入復(fù)墾又取決于地方政府以及村委會(huì)的決定，可以預(yù)見(jiàn)，如果不加以適當(dāng)限制，大批量此類(lèi)土地將進(jìn)入交易中。復(fù)墾土地的另一部分來(lái)源，則是農(nóng)民的宅基地。與集體公共土地不同，農(nóng)戶(hù)宅基地面積較小，一家一戶(hù)的退出，無(wú)法產(chǎn)生可復(fù)墾耕地。尤其在河南這樣人口密度較大的省份，要進(jìn)行復(fù)墾，就必須實(shí)現(xiàn)某塊區(qū)域農(nóng)民的集中退出。在農(nóng)民家庭之間的經(jīng)濟(jì)能力不同、發(fā)展預(yù)期不同的條件下，居住在某塊區(qū)域的農(nóng)民，很難達(dá)成這種集體退出土地的行動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)整體的退出，地方政府和村委會(huì)就可能對(duì)不愿搬遷的農(nóng)民進(jìn)行強(qiáng)制性動(dòng)員。一方面，這將可能引發(fā)嚴(yán)重的干群沖突和矛盾。原本想給農(nóng)民輸入資源，但資源的輸入反而引發(fā)矛盾和抗議，這種局面將完全出乎制度設(shè)計(jì)者的預(yù)料；另一方面，隨著權(quán)力過(guò)度介入，這將進(jìn)一步增大退出土地的面積和數(shù)量，由此加劇土地供過(guò)于求的失衡局面，最終導(dǎo)致制度改革的失敗。

因此，土地制度的變革必須要妥善處理其所牽扯到的復(fù)雜利益關(guān)系，要防止出現(xiàn)改革擴(kuò)大化的傾向，防止改革被某些單位所利用。在這個(gè)意義上，能否穩(wěn)健地推動(dòng)變革，決定了這項(xiàng)制度創(chuàng)新的成敗。

結(jié)語(yǔ)

土地制度關(guān)系國(guó)本，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原本的土地制度已經(jīng)表現(xiàn)出了諸多的不適應(yīng)問(wèn)題。為此，我們歡迎土地制度的創(chuàng)新性改革，但改革的風(fēng)險(xiǎn)和方式應(yīng)該被恰當(dāng)評(píng)估。如果沒(méi)有通盤(pán)考慮，即使善意的改革，也可能引發(fā)極其負(fù)面的后果。畢竟，歷史已經(jīng)并將繼續(xù)證明：土地制度的任何改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。