土地是財富之母，土地制度的安排很大程度上決定了社會財富的生產(chǎn)與分配機制。近日，河南鄭州推動的一場土地制度變革引起關(guān)注。按照當(dāng)?shù)貒�土資源部門的要求，從2017年1月15日起，房地產(chǎn)企業(yè)要參與競拍商品住宅用地，必須“持券準(zhǔn)入”，即必須在購買與出讓土地同等新增面積的“復(fù)墾券”之后，才能參與土地競買。復(fù)墾券競拍起始價為16萬元/畝，封頂價為30萬元/畝。在一場競拍后，復(fù)墾劵被搶購一空，成交價均達到30萬每畝。“羊毛最終出在羊身上”，很多人擔(dān)心，增加的土地成本將最終轉(zhuǎn)嫁到購房者身上。

2016年7月26日，鄭州，尚未開發(fā)的土地上，一些航模愛好者正在練習(xí)操控飛機模型。

事實果真如此嗎？在房地產(chǎn)市場高熱不退的背景下，當(dāng)?shù)鼐烤挂庥�何為？如果這種制度進一步推廣，將帶來何種后果？

“一石多鳥”：重慶地票制度的簡易版

目前這一制度的真正含義還未呈現(xiàn)出來。但從當(dāng)?shù)貙嵺`和官員解讀看，筆者能大致了解這一制度目標(biāo)和運轉(zhuǎn)邏輯。所謂復(fù)墾券，其實是指，在符合國家規(guī)定條件的地區(qū)，扣除自身安置用地后，農(nóng)民和村集體通過騰退宅基地及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地所節(jié)余出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。在鄭州，地方政府要求企業(yè)購買復(fù)墾券，實質(zhì)是要求他們購買相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。之所以產(chǎn)生如此制度規(guī)定，顯然與中國特殊的土地管理制度有關(guān)。

眾所周知，在人多地少的資源約束下，由于面臨保護耕地的壓力，我國實行的是最嚴(yán)格的耕地保護政策。為防止地方政府過度轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)用地，國土資源部每年都會根據(jù)各個省經(jīng)濟發(fā)展情況，統(tǒng)一分配建設(shè)用地指標(biāo)，之后再由省國土部門分解到各個市縣政府。但是，與經(jīng)濟發(fā)展所需要的建設(shè)用地相比，分解到的指標(biāo)往往滿足不了區(qū)域經(jīng)濟較好地區(qū)的用地需要。

為了解決這個難題，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。就是說，在地方政府獲得的正常用地指標(biāo)之外，如果其能復(fù)墾出一定面積的耕地，那么地方政府就可以據(jù)此增加相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。如此，既保證耕地面積不減少，又解決了地方政府自身的燃眉之急。

鄭州推行復(fù)墾券的目標(biāo)和意義或許正在于此。通過市場交易賦予建設(shè)用地指標(biāo)相應(yīng)的價格，從而能激發(fā)村集體和農(nóng)民退出宅基地和集體建設(shè)用地的積極性。之后，通過土地復(fù)墾，鄭州市能獲取建設(shè)用地的指標(biāo)。其實，不只鄭州，當(dāng)前全國范圍內(nèi)正在開展的由地方政府推動的“農(nóng)民上樓”或“村改居”的運動，其主要目的同樣是力圖通過農(nóng)民居住空間的轉(zhuǎn)換獲取結(jié)余出的建設(shè)用地指標(biāo)。

但是，不能將復(fù)墾劵的出現(xiàn)，簡單看做地方政府的自利行為。其還可能具有更深遠的多層意涵。按照當(dāng)?shù)卣�府部門的說法，通過將資金返還給復(fù)墾的實施方和搬遷農(nóng)民，這項制度能實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)。事實上，通過購買復(fù)墾劵，企業(yè)的一部分收益轉(zhuǎn)移到退出土地的農(nóng)民那里。由于是在全省范圍內(nèi)交易，對于處于偏遠山區(qū)、經(jīng)濟收入不高的農(nóng)民來說，在退出宅基地后，將獲取一筆收益，從而能為自己的身份轉(zhuǎn)換提供資金支持�？梢灶A(yù)見，如果這項制度實施得當(dāng)，其具有重要的民生意義。

不僅如此，對房地產(chǎn)市場而言，這項改革的效果也值得期待。短期來看，房產(chǎn)企業(yè)既支付土地成本，又要競拍土地指標(biāo)，這增加了用地成本。但從長遠來看，如果這項制度能夠刺激農(nóng)民退出宅基地和集體建設(shè)用地，建設(shè)用地的供給指標(biāo)將大大增加，土地競拍的激烈程度就可能下降。這不僅不會提升房價，反而有可能降低非核心地段經(jīng)營性土地的成本，抑制房價過快上漲。

至此，我們不難發(fā)現(xiàn)，這種制度似曾相識，依稀具有重慶地票交易的色彩。在重慶的土地交易中，農(nóng)民通過退出宅基地可獲得地票，而用地方要想獲取土地就必須購買地票，地票的收益得以產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計，在過去6年，重慶累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億元，成交均價穩(wěn)定在20萬元/畝左右。通過地票制度，郊區(qū)尤其是偏遠地區(qū)的農(nóng)民獲得了實實在在的利益，重慶農(nóng)戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。而且，與鄭州相比，重慶的改革的力度和深度都遠超前者：一方面，重慶將所有的經(jīng)營性土地都納入地票交易的范圍，另一方面則建立了正式的土地交易所以及完善的制度規(guī)范。在這個意義上，鄭州目前的改革只能是重慶地票制度的簡易版本。

然而，這并不意味著鄭州要在短期內(nèi)加大改革的力度，在更廣和更深的領(lǐng)域?qū)W習(xí)重慶模式。因為，制度的成功不僅取決于地方政府的意志，更取決于制度與其所嵌入的經(jīng)濟與社會基礎(chǔ)是否相適應(yīng)。就這項制度而言，其正常的運行取決于兩個條件：一是用地企業(yè)必須具有購買地票或復(fù)墾券的積極性和持續(xù)動力；二是農(nóng)村必須具有退出土地的良性機制。這兩項條件與當(dāng)?shù)氐某鞘谢�和基層治理水平密切相關(guān)。如果不考量這兩項條件對制度運行的制約，改革就可能失敗。