作為土地管理法一項重要的配套法規(guī)，修改完善后的《土地管理法實施條例》（下稱《實施條例》）有望于2019年出臺。屆時，有關(guān)集體建設(shè)土地入市的一些細則將得到明確。

第一財經(jīng)記者獲悉，自然資源部已把《實施條例》列入該部的2019年立法計劃，確定為“出臺類項目”，并擬報國務(wù)院發(fā)布。

現(xiàn)行《實施條例》于1999年1月1日施行，并分別在2011年1月和2014年7月進行過兩次修正。

自然資源部一位司局級官員曾透露，將全力配合全國人大常委會做好《土地管理法(修正案)》的送審工作。同時超前謀劃《實施條例》等配套法規(guī)的修改完善工作。

土地管理法今年有望繼續(xù)審議

《實施條例》的出臺時間，主要取決于土地管理法的修法進程。

2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議�，F(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

截至記者發(fā)稿，全國人大常委會2019年立法工作計劃尚未對外發(fā)布，因此還不能確定草案二審的具體時間。但該草案2019年繼續(xù)上會審議已經(jīng)基本確定。

今年全國兩會期間，十三屆全國人大二次會議大會發(fā)言人張業(yè)遂回答中外記者提問時表示，今年將抓緊制定修改深化市場化改革、擴大高水平開放急需的法律。將修改土地管理法、專利法、證券法，制定資源稅法等。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關(guān)注。此次土地管理法修改聚焦在農(nóng)村土地制度改革，將縮小征地范圍，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也將掃清法律障礙。

去年12月提請全國人大常委會初次審議的草案共二十九條。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，草案刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除法律障礙。

一般而言，一些法律修正草案在初審之后，還會根據(jù)審議情況進行相應(yīng)修改，然后提請二審。

市場期待細則

土地管理法的這些修改內(nèi)容直面當(dāng)前農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵問題，尤其是集體建設(shè)用地入市問題更是關(guān)系到土地供應(yīng)格局的變化，因此一經(jīng)披露，便引發(fā)社會廣泛討論。

“草案如果獲得通過，對整個農(nóng)村土地制度改革會有一個非常大的突破。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎認為，土地是極其重要的要素，城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展涉及到好多體制機制的障礙，現(xiàn)在都跟土地密切相關(guān)。

馮奎曾對第一財經(jīng)記者表示，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，將產(chǎn)生多種效應(yīng)。第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地；第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設(shè)用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農(nóng)民分得的比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的做法，他們需要更多地考慮轉(zhuǎn)型，這也是增量效應(yīng)。

雖然草案內(nèi)容令業(yè)界一度興奮，但作為一項土地制度的基本法律，其更注重制度性和原則性，而在實際操作層面，還需要很多配套法規(guī)來規(guī)范和提供操作指引。

這也是自然資源部要“超前謀劃”《實施條例》修改的主要因素。

譬如，按照草案規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，但何為經(jīng)營性用地？如何劃定范圍，將決定可以入市的集體建設(shè)用地規(guī)模有多少，進而才能判斷這個政策對市場的影響到底有多大。

按照草案，集體建設(shè)用地可以入市的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

何為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途？草案并未進一步明確。業(yè)界專家多數(shù)認為，此次修法仍將禁止在集體建設(shè)用地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，對樓市供地格局影響不大。

截至目前，相關(guān)部門并未發(fā)布過全國集體經(jīng)營性用地的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，曾有學(xué)者統(tǒng)計稱全國大約有4000萬畝存量集體經(jīng)營性用地。不過，這個數(shù)據(jù)并未獲得官方認可。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為，草案關(guān)鍵點是“經(jīng)營性用途”。換言之，這次改革涉及的建設(shè)用地只是其中的一部分，即經(jīng)營性用途，沒有涉及包括宅基地、小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的居住類用途。

但與草案規(guī)定的“經(jīng)營性用途”相比，近幾年地方實踐又“跑在了立法前頭”，即將集體建設(shè)用地的使用擴展到了居住用途上。

在草案提請全國人大常委會審議期間，2018年12月27日，北京（樓盤）市規(guī)劃資源委發(fā)布消息，大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)3宗集體建設(shè)用地發(fā)布掛牌出讓公告，出讓宗地將建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，且對外銷售，銷售均價為29000元/平方米。

“大興此類地塊，無論是從北京市場還是全國市場，都屬于重大創(chuàng)新內(nèi)容。”嚴躍進說。

北京大興區(qū)是農(nóng)村“三塊地”改革33個試點地區(qū)之一，這項試點將在2019年底結(jié)束，其相關(guān)經(jīng)驗也將納入土地管理法的修法之中。草案對集體建設(shè)用地入市的相關(guān)條文再度進行修改，也存在較大可能。

增值收益如何劃分？

可以入市的集體建設(shè)用地，便具備了資產(chǎn)、資本的屬性。自2015年開展至今的農(nóng)村“三塊地”改革試點，可為此提供更直觀的數(shù)據(jù)。

自然資源部部長陸昊去年12月表示，33個試點縣(市、區(qū))集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元。

“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元。”陸昊說。

由此可見，可以入市的集體建設(shè)土地“值錢了”，但在入市的方式和途徑上，以及增值收益如何分配，草案并未做相關(guān)規(guī)定，其配套法規(guī)中應(yīng)該進一步對這些問題加以明確。

當(dāng)前，國有土地使用權(quán)出讓一般是進場交易的方式，即地方國土部門設(shè)定固定的交易機構(gòu)，參與企業(yè)一起通過招拍掛等方式來競買土地。

集體經(jīng)營性用地入市是否也會采用進場交易的方式？是否要依托已有的國有土地市場還是另建交易場所？

國有土地出讓目前實行收支兩條線管理，即土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排。那么，集體土地入市的收益怎么分配？

從一些地方做法來看，目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所獲得的增值收益在政府、集體與個人三者之間進行分配。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點地區(qū)，多數(shù)地方政府也參與入市收益的分配。

2016年，財政部和原國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時，向國家繳納調(diào)節(jié)金。調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%~50%征收。

政府對集體土地的增值收益進行二次分配也在情理之中。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情況下是政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因素帶動了當(dāng)?shù)赝恋貎r格的上升。

不過，也有土地專家對第一財經(jīng)表示，政府在集體土地入市過程中應(yīng)起到監(jiān)管者和引導(dǎo)者的作用，而不能充當(dāng)主導(dǎo)者。政府可以通過征收稅費等途徑來實現(xiàn)二次分配，比如土地增值稅、相關(guān)的管理費等。