土地制度改革，正在向更深層次邁進(jìn)。

中央經(jīng)濟工作會議12月10日至12日在北京舉行。在此次據(jù)新華社報道的會議消息中，關(guān)于土地的內(nèi)容只提到一句，“改革土地計劃管理方式”。

一句話，十個字，卻引起廣泛關(guān)注。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，在過去幾年的經(jīng)濟工作會議中，曾多次提到農(nóng)村土地改革的承包地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的“三塊地”改革，也曾提到深化土地領(lǐng)域改革。今年8月中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”，而此次會議在此基礎(chǔ)上，更直接的提出“改革土地計劃管理方式”。

直接原因：土地管理法修改

土地年度計劃管理，是我國土地管理制度的重要組成部分。自上而下地對土地指標(biāo)層層分解、層層落實，是其中最重要的核心。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，土地的規(guī)劃、計劃都是土地管理的內(nèi)容。按一般慣例，地方要根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制土地利用年度計劃。

所謂的土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排。而土地利用年度計劃指標(biāo)，則主要包括新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、土地整治補充耕地計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，以及工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。

土地指標(biāo)“層層分解、層層落實”的運作模式主要是指，自然資源部會同國家發(fā)展改革委每年編制全國土地利用年度計劃草案，報國務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國人民代表大會審議確定后，下達(dá)各地執(zhí)行。省級以下的自然資源主管部門，則會將上級下達(dá)的土地利用年度計劃指標(biāo)予以分解，經(jīng)同級人民政府同意后一次性下達(dá)給所屬市縣。并且新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行指令性管理，不得突破。

過去，由于我國土地的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村集體土地需要通過征收等途徑轉(zhuǎn)化成為國有用地后，才可進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)，因此也形成了年度計劃，不涉及農(nóng)村集體土地入市方面的內(nèi)容。

今年8月，《土地管理法》（修正案）獲十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過。修改后的《土地管理法》對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理的法律規(guī)定作出若干調(diào)整，并取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制。

這也被認(rèn)為是此次經(jīng)濟工作會議明確提出，“改革土地計劃管理方式”的直接原因。

馮奎告訴記者，由于2020年1月1日起，修改后的土地管理法就將開始實行，土地征收模式將發(fā)生重大變化，包括明確界定何為公共利益，土地征收補償原則、土地征收程序等，必然影響年度計劃管理。

也有多位受訪人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，此次經(jīng)濟工作會議的提法之所以引起廣泛關(guān)注，還在于其為更深層次的土地管理制度改革，提供了想象空間。

易居研究院副院長楊紅旭向21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，當(dāng)前很難預(yù)測會指向哪個具體改革，但從近年來強調(diào)的多主體供應(yīng)、允許集體建設(shè)用地入市等方向來看，改革土地供給模式，盤活土地資源，打通土地要素流動渠道，將會是大的方向。

土地改革方向側(cè)重哪里？

一直以來，土地制度改革被認(rèn)為是“兩條腿走路”。

中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長、中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長牛鳳瑞告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，一直以來我國土地管理制度的改革，就既有旨在讓土地管理更靈活的市場化改革，也有讓旨在現(xiàn)行的指標(biāo)管理體系更加科學(xué)的改革措施。

其中，農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這類打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的改革嘗試，顯然大大增加了土地制度的靈活性。

而從2016年開始的“人地掛鉤”改革，則是后一種“改良派”的典型代表。這項改革要求以人定地，地隨人走，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。

當(dāng)然，更多的改革，情況更為錯綜復(fù)雜。

其中的典型是，建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的相關(guān)改革。由于我國城鎮(zhèn)化水平差異較大，不同地區(qū)對建設(shè)用地指標(biāo)的需求出現(xiàn)嚴(yán)重落差。一直都有學(xué)者呼吁，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，尤其是建立跨省、跨區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加的市場轉(zhuǎn)換機制。

在這項改革的早期，呈現(xiàn)出緩慢但不斷“松綁”的趨勢。1998年，浙江省以耕地占補平衡為原則實施“土地整理折抵建設(shè)用地”。2004年國家提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣（市）置換建設(shè)用地指標(biāo)。2016年，原國土資源部又印發(fā)文件，允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

更大的突破出現(xiàn)在2017年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，擴展到東西部扶貧協(xié)作和對口支援省份之間。此后，全國首例跨省流轉(zhuǎn)，在四川某縣與浙江某區(qū)間誕生，該區(qū)還曾一次性支付該縣1億元預(yù)付款。

不過，在2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，“流轉(zhuǎn)”變?yōu)?ldquo;調(diào)劑”，著重強調(diào)了國家統(tǒng)籌原則。國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，幫扶省份調(diào)入節(jié)余指標(biāo)，深度貧困地區(qū)所在省份調(diào)出節(jié)余指標(biāo)，國家統(tǒng)一資金收取和支出。

此次經(jīng)濟工作會議，在“深化經(jīng)濟體制改革”的部分，提出“改革土地計劃管理方式”，土地改革的方向側(cè)重哪里？今年8月，中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”。